Sposób
konstruowania aktów prawnych od wielu lat wzbudza falę krytyki,
zarówno ze strony społeczeństwa, jak i wielu specjalistów,
naukowców, praktyków. Procedury legislacyjne są niewątpliwie
sztuką trudną, wymagającą dużej wiedzy, doświadczenia, a także
pewnego rodzaju intuicji. Wydaje się, że warto byłoby również
posiąść umiejętność wsłuchiwania się w głosy otoczenia, które
ma być adresatem tworzonych przepisów.
Tej umiejętności z pewnością nie zastąpią tzw. uzgodnienia
międzyresortowe, już choćby z tego powodu, że biorą w nich
udział osoby często oderwane od rzeczywistości, opierające
się bardziej na wyobrażeniach, niż wiedzy praktycznej. Skutki
tak przebiegających procedur legislacyjnych przynoszą czasem
zdumiewające efekty. Nierzadko uchwalana właśnie ustawa, nim
jeszcze opuści gmach Sejmu, już wymaga nowelizacji, albo też
trafia do Trybunału Konstytucyjnego, który z kolei wysyła
ją do kosza. Natomiast wiele ustaw, którym uda się przemknąć
i wejść w życie, ukazuje w praktyce całe obszary słabości,
luk, czy sprzeczności. Wystarczy wspomnieć ustawę o zamówieniach
publicznych, nowelizowaną bodaj dwudziestokrotnie, czy ustawy
podatkowe, których liczby nowelizacji nikt chyba dokładnie
nie policzył.
Dzwon na alarm
Zastanawia fakt, że kolejne nowelizacje dotyczą często tego,
co wielokrotnie w przeszłości wskazywały dziesiątki osób praktycznie
zajmujących się wykonywaniem przepisów. Niechęć do słuchania
"amatorów", poczucie wyjątkowości osób tworzących
prawo, czasem niejasne interesy - to wszystko sprawia, że
jakość tworzonego prawa obniża się z zawrotną szybkością.
Równie szybko przybywa poprawek i nowelizacji. Paradoksalnie
to poprawianie prawa zamiast porządkować system, wprowadza
jeszcze większy chaos, a sprzeczności mnożą się jak w reakcji
łańcuchowej.
Ale też jest i drugi biegun tego systemu. Bywają bowiem takie
akty prawne, które mimo swej oczywistej ułomności, mimo całego
ciągu luk, wręcz "czarnych dziur", trwają niewzruszenie
przez lata. Jednym z takich aktów prawnych jest ustawa o służbie
cywilnej. Znowelizowana w 1998 roku trwa wciąż w tym samym
kształcie. Była wielokrotnie przywoływana w mediach, przez
polityków, przez wszystkich, którzy mówią o szeroko rozumianej
sprawności funkcjonowania państwa, przejrzystości życia publicznego,
profesjonalizmie i apolityczności członków korpusu służby
cywilnej.
W ciągu minionych kilku lat ukazały się dziesiątki publikacji,
których autorzy załamywali ręce i bili na alarm, że reguły
systemu służby cywilnej są notorycznie łamane przez dochodzących
do władzy, bez względu na opcje polityczne. W roku 2003 ukazał
się na stronach internetowych Fundacji Batorego raport "Służba
cywilna III RP - punkty krytyczne". Zarzucał on władzy
- zarówno z prawej, jak i z lewej strony - obsadzanie wyższych
stanowisk z pominięciem procedur konkursowych, na zasadzie
ustanawiania całej rzeszy "p.o.". W praktyce stanowiska
te były obsadzane po linii partyjnej, wbrew obowiązującym
przepisom.
Raport, biorąc pod uwagę jego tytuł, powinien był traktować
o korpusie służby cywilnej jako o całości, tymczasem ogromny
jego obszar został niemal w ogóle pominięty, co opisane zostało
w pewnego rodzaju recenzji. Recenzja ta spowodowała powstanie
drugiego raportu "Służba cywilna III RP - zapomniany
obszar", w którym przedstawiono mechanizmy zatrudniania
w administracji rządowej w sposób wzbudzający poważne wątpliwości.
Po ukazaniu się raportu temat służby cywilnej jakby w ogóle
przestał istnieć. Zamilkli wszyscy, którzy do niedawna zabierali
głos w tych sprawach. Zdawać by się mogło, że to milczenie
tym bardziej niweczy nadzieje na rekonstrukcję systemu i jego
naprawę. A jednak, po kilku miesiącach doskonałego milczenia
Urząd Służby Cywilnej przedstawił kolejny projekt nowelizacji
ustawy o służbie cywilnej.
Plusy i minusy
Raport wskazuje, gdzie występują luki, niejasności, przemilczenia,
skrzętnie wykorzystywane przez urzędnika obok ewidentnych
naruszeń prawa. Podstawową "czarną dziurą" systemu
jest pozostawienie urzędnikowi swobody w przeprowadzaniu i
rozstrzyganiu niby-konkurencyjnego i niby-otwartego naboru.
W poprzednich projektach nowelizacji nic się praktycznie w
tym zakresie nie zmieniało. Urzędnik, używając w sposób bezprawny,
a często wręcz infantylny przepisów o ochronie danych osobowych,
z premedytacją ukrywał nie tylko kwalifikacje wybranego i
zatrudnionego kandydata, ale odmawiał też podania nawet takich
informacji, jak liczba złożonych ofert. Poziom kwalifikacji
zawodowych wysokich i najwyższych urzędników administracji
rządowej wprawić może niekiedy w osłupienie. Takie pojęcia
jak etyka, moralność czy zwykła ludzka przyzwoitość dla niektórych
zdają się nie istnieć.
W obecnym, bodaj szóstym z kolei projekcie nowelizacji Urząd
Służby Cywilnej, podkreślam z uznaniem, zrobił zdecydowany
krok w kierunku jawności i przejrzystości życia publicznego.
Informacja o kandydatach ma być teraz informacją publiczną,
powszechnie dostępną. Koniec zatem z używaniem wygodnego parawanu
w postaci ochrony danych osobowych dla utajniania zadziwiających
rozstrzygnięć. Jednocześnie informowanie o wynikach wraz z
uzasadnieniem dokonanego wyboru kandydata utrudni swobodne
konstruowanie rodzinnych interesów i towarzystw wzajemnej
adoracji wewnątrz administracji państwowej. Nie ma się co
łudzić, że wyeliminuje to do cna kumoterstwo, nepotyzm czy
zgoła zatrudnianie przestępców. Nie było, nie ma i nie będzie
takiego prawa, które całkowicie ochroni nas przed patologiami.
Jednak krok uczyniony obecnie przez Urząd Służby Cywilnej
to duży postęp w dziele uzdrawiania organizmu państwa.
Niestety, trzeba też zaznaczyć kolejne niezrozumiałe zaniechania.
Wielu urzędników, aroganckich i butnych, o kręgosłupach z
gumy, bezwzględnie wykorzystuje każdą możliwość ominięcia
niejasnych lub niekompletnych przepisów. Zastanawiam się,
czym kierują się autorzy obecnego projektu nowelizacji, nie
dotykając istotnych uchybień i braków. Terminy, rozmowy kwalifikacyjne,
środki ochrony, konstrukcja ogłoszeń, liczebność urzędników
służby cywilnej - to tylko niektóre obszary systemu służby
cywilnej III RP, jawiące się niczym "czarne dziury".
Hasła o profesjonalizmie, rzetelności, bezstronności i apolityczności
urzędnika administracji rządowej, mogą jak dotąd co najwyżej
wywołać uśmiech drwiny lub szyderstwa. Nowelizacja ruszyła
w niewątpliwie dobrym kierunku, jednak szybko i niespodziewanie
dostała zadyszki.
|